摘要：我国以社会统筹与个人帐户相结合为特征的养老保险制度,在实际运行中面临危机;养老保险基金入不敷出;个人帐户空帐运行;老龄化风险;信用缺失;等等。危机的产生源于模式本身固有的体制问题：回避转制成本;目标替代率过高;低龄退休;等等。对现行养老制度进行改革,建立一个能应对老龄化、与社会经济协调发展的养老保险制度具有重要的意义。
关键词：养老保险制度；内容；危机；改革。
上世纪80年代以前,在人口结构年轻和计划经济条件下,中国实行的“企业职工养老保险制度”是一个以企业为风险分散单位的代际转移制度,随着计划经济向市场经济的转变和人口老龄化社会的到来,1984年,中国政府从合同制工人开始引入新的“供款计划”,1991年拉开了公共退休金制度全面改革的序幕,1993年首次提出了“社会统筹与个人帐户相结合”的原则,1997年正式确立以社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险模式,即统帐结合养老模式。从理论上说,这一模式体现了公平与效率的结合,具有极为重要的意义。从这几年的改革实践看,这一制度在解决企业间的不公平竞争问题上起了一定的作用,个人在这一制度中的责任也在有计划地加强,所以这一制度在某些方面正在朝着既定的方向前进,另一方面也暴露出这个制度本身存在诸多问题,制度运行面临危机,以至于对制度本身的可持续发展构成巨大挑战。我们有必要重新考察这个制度,分析其面临的危机,调整思路和对策,从而建立一个能应对老龄化、与社会经济协调发展的养老保障制度。
一、统账结合养老模式面临的危机
我国目前建立的社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式可算是一个制度创新,其立意在于结合“现收现付制”与“基金积累制”的优点,既体现效率又促进公平,它一方面希望通过现收现付的社会统筹基金解决“老人”和“中人”的养老金问题,逐步消化养老体制改革留下的历史债务。一方面通过个人账户的投资与管理能为“新人”积累将来的退休金,可以在缴费率不提高很多的情况下平稳过渡到完全积累基金制模式,从而最终解决老龄化社会的养老问题。这正是建立统账结合模式的初衷。但实际运行的结果却远离了我们的目标,甚至可以说是面临严重的危机。
1 养老保险基金入不敷出。1998年以来养老保险基金的收支缺口(扣除财政拨款部分)存在扩大之势力,1998年缺口100多亿元,1999年缺口200多亿元,2000年缺口300多亿元,2001年缺口229.2亿元,2002年缺口291.5亿元,累计缺口已超过1000亿元。2000年基本养老保险基金收不抵支的省份达到24个。自1998年以来,各级财政不得不对养老保险基金缺口进行补助。1998到2002年,,仅中央财政转移支付1279亿元用于弥补养老金缺口。
2 个人账户空账运行。社会统筹基金和个人账户基金实行“块内结合”的模式,由劳动部门统一征缴和管理,而由于统筹部分根本无法满足当期养老金支出的需要,个人帐户资金就被用于支付当期养老金了。个人账户只是一个名义账户,里面没有资金或者只有远少于名义帐户额度的资金,由此形成了业内人士所言的“空账”问题。有关资料显示,“空账”的规模在逐年增长,1997年为140多亿元，1998年为450亿元,1999年为1000亿元,2000年高达2000亿元。
3 无法应对老龄化挑战。建立统帐结合的新型养老保险制度的原因之一是为了应对老龄化社会的到来,但目前个人帐户实际上只是一种记帐方式,根本没有基金积累可言,实质上实行的仍然是现收现付制度,所不同的是政府对个人帐户债务的显性化,依靠个人帐户的基金积累来化解老龄化的风险也就成了空中楼阁。据有关资料,2000年我国60岁以上的老年人为13115万人,占总人口的10%以上,企业退休金供款率达到20%左右尚入不敷出,到2030年60岁以上的老年人将增长到34044万人,届时我们的老龄人口该怎样供养?
4使投保人对个人账户制度失去了依赖。设立养老保险个人账户制度本意是要鼓励投保人多投保,多受益,提高投保人参加养老保险制度的积极性。现实情况是,由于个人账户是“空账”,无论投保人投入个人账户的资金的数额是多少,其积累额均为零,个人账户只是一种计发养老金的凭据,更不用说获得资金的投资的收益了。因此,本应成为促进投保人参加养老保险的个人账户制度,反而成为阻止人们进入养老保险的障碍。
5 企业负担过重。改革前社会保障费用全部由企业负担,改革后由企业和个人分担。但由于个人负担有限,而国有企业对“以支定收,略有节余”原则的责任是无限的,虽然中央政府规定企业交费率一般不超过本单位职工总工资的20%,但有些老工业基地企业的养老负担已达工资总额的24%甚至更高,再加上失业保险和医疗保险,有的企业缴费率高达30%以上,一些企业开始用生产性资金甚至银行贷款来缴纳社会保险费。但在这么高的交费率下,养老金当期收入仍然不够当期支出,形成一种高交费率和低保费收入的矛盾。
三、统账结合养老模式面临危机的原因分析
养老保险统账结合模式之所以面临入不敷出、空账运行等危机,有宏观经济增长趋缓、企业效益滑坡、养老金管理不善等等客观原因,但最主要的还是模式本身固有的体制问题没有解决好。
1 回避转制成本。从现收现付制过渡到“统账结合”制,意味着当前就业人口养老金缴纳的一部分要建立他们的个人账户,这部分养老金不再作代际转移,这自然会出现一块“缺口”,这个“缺口”就是业内人士所言的转制成本。从拉美经验来看,各国都由政府来承担转制成本,然后采取不同措施加以解决。然而,我国却不愿意公开承担起转制成本,主要因为其规模太大。各个机构对我国转制成本规模的估计差别比较大,从1万亿 10万亿不等,比较折中的看法是3-4万亿元。由于绝对规模巨大,很难一下子筹集到这么一大笔资金以备转制之需,出于这种顾虑,我国回避了转制成本这个棘手的问题,希望能够通过巧妙的制度设计来慢慢将其消化,不太现实地寄希望于在职一代在为自已的老年生活积累养老基金的同时,担负起“老人”和“中人”的养老任务,也为我们的养老保险制度留下了隐患。
2 目标替代率过高。我国社会养老保险制度目标是建立一个由国家、企业和个人共同参与的,即基本养老保险、企业补充养老保险（企业年金）和职工个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险制度。其中基本养老金的目标替代率是60%。而实际运行中,基本养老金替代率已达到80%左右,有的地方甚至达到100%以上,过高的替代率不仅加剧了基金压力,而且诱发了提前退休。我国基本养老金过高的替代率同时也挤占了企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的发展空间,难以形成真正的“三支柱”养老模式。
3 退休年龄过低和提前退休。退休基金积累制度优于现收现付制度的前提条件之一是负担系数（退休年数/工作年数）小于制度内赡养率（退休职工人数/在职职工人数）,否则积累制就是不经济的。我国在50年代建立养老保险制度之时,将退休年龄规定为:男60岁,女干部55岁,女工人50岁。目前我国人口的平均预期寿命比当时增长了20年以上,仍然采用这一退休年龄显然不合理的。在世界上我国的退休年龄与是很低的,在24个发达国家中,规定退休年龄为65岁的占67%，67岁以上的17%,60岁的占13%,55岁的占3%。中国人口在60岁时的预期平均余岁为16年,设工龄为40年,负担系数为1：2.5,高于目前1：3.1的制度赡养率。对女性而言,负担系数就更高了。如果不提高退休年龄降低负担系数,那么目前的部分积累制相对于现收现付制而言,便是不经济的制度。
4 征缴率低。养老保险费收缴困难,欠缴保费的情况大量出现。有关资料显示,1992~1998年,全国养老保险费的收缴率分别为95.7%、92.4%、90.5%、90%、87%、90.7%和82.7%。虽然1999年以后征缴率有所上升,但征缴工作仍比较困难。企业隐瞒缴费基数的行为十分普遍,加之职工工资外收入不进入缴费基数,导致实际养老金收缴率的低下,严重影响了基金总额。养老保险费的低收缴率,导致许多省级地区养老金收不抵支,1999年收不抵支的省级地区达到25个。由于养老养老金收不抵支,社会保障机构不得不提高缴费率,导致目前绝大多数地区企业缴费率超过20%,不少地方已近30%。于是,一些效益好的企业也觉得负担过重而无法支付,由此形成欠费。为了保证养老金的支付,社会保障机构不得不再次提高缴费率,导致恶性循环,使欠缴养老保险费的情况大规模出现。
5保障覆盖面窄。养老保险制度改革的目的之一是实现职工养老的社会化,促进劳动力的合理流动和劳动力市场的发育完善,理应要求全体职工都参与到该制度来。实际上,一方面养老保险制度仅限于企业,行政机关的公务员、事业单位和社会团体职工尚未进入该制度,广大农民更是在制度之外。另一方面投保人对个人帐户制度缺乏必要信心,加上企业为了降低用人成本,导致养老保险扩面困难。而且超年龄结构高、养老负担重的国有企业制度参与率越高,越是年龄结构轻、养老负担轻的其他企业制度参与率越低,表现出一种较为普遍的逆选择现象。制度内退休职工增长率高于在职职工增长率,导致制度赡养率居高不下,养老基金收不抵支。有资料显示,从1996年至1998年,国有企业在职职工参加养老保险的人数分别占全国各类体制内在职职工人数的80.4%、79.6%和78.6%;城镇集体企业分别为16.6%、16.6%和16.2%;其他企业分别只有3%、3.8%和5.2%。截止 2002年末,全国共有11128万职工参加基本养老保险,仅占城镇就业人员总数24780万人的44.9%,占全国城乡就业人员总数73740万人的15%。
6 统筹层次低、管理混乱、成本高,基金增值能力弱。养老保险管理体制和运行机制的不健全,使养老保险基金难以在较大范围内调剂使用,社会保险互助互济、分散风险的功能大大减弱,养老保险省级统筹的运作显得苍白无力。按规定,1998年底全国所有省(区、市)都实行省级统筹,但目前市地以下社会保险经办机构仍隶属地方管理。由于统筹层次太低、基金规模太小,无法进行有效的投资,加上现行社会保险基金保值增值方式只能是存银行和买国债,而银行利率和国债利息率远低于社会资本平均收益率,导致基金增值困难。虽然目前在投资方向上国家已有所松动,但依然控制很严。同时,由于统筹层次低、基金分散,导致基金管理高成本,基金监管高难度,出现一些混乱和腐败现象,对养老基金造成损害。在管理体制上实行社会统筹与个人账户“混账”管理,在制度上为挪用个人账户基金留下了余地,为统筹基金毫无障碍地透支个人账户积累资金提供了方便之门。
三、统账结合养老模式改革的思路与对策
1.提高退休年龄。退休年龄是决定养老负担水平的一个基本因素。在人口平均预期寿命和保障水平一定的情况下,如果退休年龄提高,平均享受养老金年限就会缩短,养老金总负担就能降低。国际劳工组织的研究表明,延长退休年龄可以引起养老基金增收减支的功效,且作用十分明显。如退休年龄从65岁降到60岁,将使养老金开支增加50%。据我国专家测算,若退休年龄延长一年,我国的养老统筹基金可增收40亿元,减支160亿元,减缓基金缺口200亿元。可见,提高退休年龄对于缓解养老金支付危机具有十分重要的作用。我国有必要逐步提高退休年龄，并依法加以保证。同时，控制各种低龄退休现象。
2 通过各种途径筹集资金,消化转制成本。消化转制成本是个人账户从“空账”到实账的关键,更是现收现付制成功转换为部分积累制的关键。仅靠向企业征收高额社会统筹资金来实现旧制度向新制度的过渡是不现实的,这样会带来保障面的进一步狭小和制度赡养比的进一步提高，加重养老制度的危机，影响企业的市场竞争力和国民经济发展，从而影响社会保障制度的基础。由于转制成本数以万计,规模巨大,我们需要广泛发掘各种筹资渠道,可能的途径主要有:(1)减持国有股,将收入划归养老保险基金弥补缺口。国务院2001年6月发布了《减持国有股筹集社会保障奖金管理暂行办法》,目前需要提高可操作性,加大执行力度。(2)开征特种税收,专门用于弥补养老保险基金缺口。可开征遗产税、赠与税、特种消费税或者特种社会保险税等等。(3)发行社会保障债券,为隐性负债筹资。然后再结合特种税收方式,在较长的一段时间内逐步兑现这部分债券,最终解决隐性负债问题。(4)加大中央财政转移支付,重点弥补落后地区基本养老保险基金的不足。
3降低目标替代率。90年代以来，发达工业国家公共养老金的工资替代率，瑞典为57.04%,美国为44%,英国为43.2%,德国为34.4%,日本为41.9%,其他发展中国家一般为50-60%之间。我国目标替代率可考虑设定为45%-50%,这样的替代率比较符合我国的经济发展水平,也与世界大多数国家的替代水平相接近,较低的替代率可大大减轻养老基金支付压力,同时给企业补充养老保险、个人储蓄养老保险养老必要的空间,形成真正多层次的养老保险体系。降低企业的交费率,还可以提高企业参与基本养老保险制度的积极性,促进养老面的进一步扩大。
4 扩大养老保障面,提高基金征缴率。城镇私营和个体就业已成为新增就业的主渠道,据统计,2002年全国城镇单位就业人员10985万人,比上年末减少181万人,而城镇私营和个体就业人员4267万人,比上年末增加609万人.要尽可能地将城镇私营、个体从业人员以及外资企业的从业人员纳入养老保险制度中来，扩大养老保障面,降低制度赡养率。规范工资基数管理,整顿收入分配秩序,把工资外收入规范化、货币化,通过立法打击瞒报、漏报缴费工资基数逃费的行为。对确实无力缴纳的老国有企业,国家应及时承担起来,在国家财政预算中列支,或在中央或地方财政预算中按比例予以分担。
5 将社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理。分帐管理可以从制度上制止个人账户基金的挤占挪用,从而有利于做实个人账户。社会统筹基金与个人账户基金是两种不同性质的基金,从本质上要求分开管理。社会统筹属于现收现付模式,是一种纯粹的转移支付,无需资金积累,也不存在通过投资保值增值问题,管理的核心是基金及时、足额的收缴和支付,可由现有社会保险经办机构统一管理。个人账户是一种储蓄积累制,由于通货膨胀和工资增长率的影响,个人账户中积累的养老保险基金,就有一个保值和增值问题,管理的核心是保值增值,如何实现其特定的安全性、收益性和流动性是其管理的主要任务,具有完全积累性质的个人账户基金应由独立的机构进行管理,管理的重点是基金的投资营运。
6 采取小帐户制度。较小的个人帐户第一可以降低隐性负担的规模,减轻政府的转制压力；第二便于发挥养老基金的调剂和互助作用,实现不同收入水平的职工之间、代际之间的再分配功能;第三可以降低个人帐户的风险,由于养老基金积累时间跨度大,面临不确定性因素多,保值增值压力巨大,而较小的个人帐户相对风险较低。2000年12月,国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,对基本养老保险统帐关系和结构的相关政策进行了调整,即统帐分开管理,基础养老金按社会平均工资的30%确定,缩小个人帐户规模至8%,并完全由个人缴费组成。这个试点方案可尽快在全国范围内推广。
7 尽快提高统筹层次,并加快进行个人账户基金的资本化管理运营。退休基金投资收益率高于工资增长率是实行积累制的必要条件,如果个人帐户资金收益率低于工资增长率,积累制就不是一个经济的制度。要保证个人帐户资金的收益率,必须对个人帐户进行投资运营。首先要依法实施省级统筹,便于进行投资运作。个人账户做实之后,基金积累额逐年增加,数额巨大,其投资必须走市场化的路子,核心是资本化的运作管理,最终目标是使养老基金获得较高的回报率。借鉴国际经验,可设立个人帐户基金管理委员会,由该委员会选择私营的基金管理公司对个人账户基金进行投资管理，基金管理公司可在法律允许的限度内进行多元化投资组合,实现个人帐户基金的保值增值。
参考文献：
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2 李珍：社会保障制度与经济发展. 武汉大学出版社,1998年.
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